Городской округ или муниципальный район?

В конце января в Подмосковье прошел круглый стол по проблемам реформирования местного самоуправления (МСУ). который проводил Михаил Федорович Гацко, кандидат философских наук, Заслуженный юрист Московской области, доцент Ногинского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, с которым наш портал недавно начал сотрудничать. 

Михаил Федорович занимается проблемами  национальной и региональной безопасности, противодействия коррупции, реформирования местного самоуправления. Предлагаем вашему вниманию доклад М.Ф.Гацко на прошедшем "круглом столе".  В статье рассматриваются проблемы реформирования территориальной организации местного самоуправления в Московской области, анализируется практика укрупнения муниципалитетов Подмосковья и её последствия.

Однако увеличение в Подмосковье количества самостоятельных муниципальных образований привело к снижению управляемости этими территориями со стороны области. Кроме того возникло немало конфликтов и противостояний между городом и районом, а более половины муниципальных образований оказались финансово несостоятельными. 

По оценкам Правительства Московской области многие из муниципальных образований Подмосковья не обладают достаточным экономическим потенциалом и возможностями для развития и поддержания социальной инфраструктуры. Так, по данным Совета муниципальных образований Московской области, из 288 поселений 187 являются дотационными. При этом в 122 поселениях дотации превышают 50%, местного бюджета, а 83 поселения полностью дотационны. В большинстве бюджетов дотационных поселений основная доля расходов состоит из расходов на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. Такие поселения не могут в полной мере осуществлять возложенные на них задачи.

В этой связи Губернатор Московской области А. Ю. Воробьев в ноябре 2013 года инициировал реформирование территориальной организации местного самоуправления в Подмосковье. В результате этой реформы Московская область должна стать более централизованным и компактным в управлении регионом. В Московской области в первую очередь планируется уменьшить количество сельских поселений и муниципальных районов. Заявлено, что после проведения административной реформы в регионе может остаться около 50-60 муниципальных образований.

Отдельные муниципалитеты Подмосковья, ещё в 2004-2006 годах перешли на централизованную модель управления. Так, в 2004 году серией постановлений губернатора Московской области (от 19 июля, 9 августа и 15 сентября) все населённые пункты Химкинского района были последовательно включены в состав города Химки (в том числе город Сходня). В 2005 году Химкинский район был наделён статусом городского округа, в который вошли все города, посёлки городского типа и сельские населённые пункты, ранее включенные в городскую черту Химок. 

Балашихинский район, в который входило 13 населённых пунктов, с 1 января 2015 года также был преобразован в единое муниципальное образование — городской округ Балашиха.
С 1 января 2006 года Домодедовский район был преобразован в городской округ Домодедово. При этом посёлки городского типа были включены в черту города, а ранее существовавшие на территории района 9 сельских округов ликвидированы. Все 148 сельских населённых пунктов бывшего Домодедовского района были подчинены непосредственно администрации городского округа. 

Создание указанных городских округов (Химки, Балашиха и Домодедово) было оправдано и позволило комплексно развивать крупные территории Подмосковья, на которых фактически сложились городские агломерации. 

Вместе с тем в середине двухтысячных годов так и не удалось решить ряд проблем административно-территориального устройства Подмосковья. 

Одной из проблем административно-территориального устройства Московской области является несбалансированность статуса ряда муниципальных образований Подмосковья.
Так, в своё время в Московской области все городские муниципальные образования (в том числе небольшие города с населением 15 — 30 тысяч жителей), которые отделились от районов, в 1990-х годах были наделены статусом городских округов, в то время как крупные районные центры, не имевшие статуса муниципальных образований до начала муниципальной реформы, стали городскими поселениями в составе соответствующих муниципальных районов. 

Среди 1100 городов России всего 163 города имеют численность населения более 100 тыс. жителей, из них 17 расположены в Московской области. Однако только 11 городов Московской области с населением более 100 тысяч жителей ранее имели статус городских округов: Балашиха, Домодедово, Железнодорожный (в 2015 г. объединен с Балашихой), Жуковский, Коломна, Королёв, Орехово-Зуево, Подольск, Серпухов, Электросталь, Химки.
В результате сложилась парадоксальная ситуация, когда сравнительно небольшие по численности жителей города Бронницы (21,6 тыс.), Звенигород (17,2 тыс.), Котельники (37,1 тыс.), Лосино-Петровский (23,6 тыс.), Рошаль (21,1 тыс.), Черноголовка (21,6 тыс.), Электрогорск (22,8 тыс.), Юбилейный (33 тыс., ныне микрорайон Королёва) стали городскими округами, к тому же они получили статус городов областного подчинения.

В то же время расположенные на пересечении транспортных путей, имеющие развитую промышленную и социальную инфраструктуру крупные города с численностью населения свыше 100 тысяч человек стали всего лишь городскими поселениями, это Люберцы (181,1 тыс.), до недавнего времени Мытищи (178,7 тыс.), Одинцово (137,8 тыс.), Щёлково (112,9 тыс.), Сергиев Посад (108,4 тыс.), Ногинск (101,8 тыс.). 

Законом Московской области от 31 января 2013 г. № 11/2013-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Московской области» установлено, что город областного подчинения — административно-территориальная единица, являющаяся экономическим и культурным центром, имеющим развитую промышленность либо научно-производственный комплекс, развитую социальную инфраструктуру, с численностью населения не менее 50 тысяч человек. Однако в отдельных случаях к указанной категории городов могут быть отнесены города с меньшей численностью населения, но имеющие важное промышленное, социально-культурное или историческое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения. В этой связи требуется более жёсткий подход к наделению населённых пунктов Московской области, как статусом городского округа, так и статусом города областного подчинения.

Также в Московской области существует ещё одна проблема: некоторые городские округа  стали анклавами, поскольку граничащие с ними поселения объединились в города, которые окружили данные округа. 

Как известно, внутри города — наукограда Королёв, имевшем 187 тыс. чел. населения, оказался другой город — Юбилейный с 33 тыс. жителей. Юбилейный и Королёв имели общие инженерные коммуникации, их обслуживали общие силовые структуры (полиция, прокуратура, суд), но при этом территории обоих городов официально были разделены.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержится прямой запрет на нахождение в границах территории одного городского поселения другого города или посёлка (п.п. 5, п.1, ст. 11). Таким образом, исходя их требований новой редакции Закона, города Королёв и Юбилейный следовало бы объединить ещё в 2003 году.
Однако областные и местные власти, нашли лишь временное решение проблемы этой территориальной аномалии. Представительные органы городов Королёв и Юбилейный, посчитав, что новая редакция Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ не допускает существования поселений, граничащих только с одним другим поселением, приняли решение об изменении границ между городами Королёв и Юбилейный, присоединив к городу Юбилейному узкую полосу земли вдоль водоканала, чтобы он граничил не только с городским округом Королёв, но и с Пушкинским муниципальным районом.

Анклавы являются территориальными аномалиями, их наличие является фактором, осложняющим жизнь населения и деятельность органов местного самоуправления. Так, несмотря на то, что города Юбилейный и Королёв фактически срослись, у них не было даже единой системы транспортного обслуживания. Обеспечить дальнейшее развитие Юбилейного и Королёва можно было лишь в партнёрстве. Ключевые вопросы обустройства городов – от строительства путепровода, а также пешеходных переходов через железнодорожные пути до теплоснабжения и обеспечения горожан чистой водой – лежат в межмуниципальной плоскости. Многие годы Юбилейный безуспешно пытался получить статус наукограда, что дало бы не только стимул для развития города, но и возможность сдвинуть с места годами не решавшиеся проблемы. Только участие в наукоградской деятельности позволит создать на территории Юбилейного технопарк высоких технологий, создать новые рабочие места и победить маятниковую миграцию высококвалифицированных специалистов. 

Поэтому в 2014 году органы местного самоуправления городских округов Юбилейный и Королёв приняли решение поддержать инициативу объединения двух городов в единый наукоград. Московская областная дума приняла закон от 21 мая 2014 года №53/2014-ОЗ «О преобразовании городского округа Королёв и городского округа Юбилейный, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования» которым городские округа Королёв и Юбилейный преобразованы путём объединения во вновь образованное муниципальное образование – город Королёв, которое наделено статусом городского округа. В результате объединения Королёв стал самым крупным наукоградом России, на его развитие привлекаются новые инвестиции. 

Это было первое объединение городских округов в Подмосковье. Для его осуществления пришлось вносить изменения в региональное законодательство. Так, закон Московской области от 31 января 2013 г. № 11/2013-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Московской области» был дополнен положением о том, что в случае, когда изменение административно-территориального устройства проводится на основании вступившего в силу закона Московской области об изменении статуса и границ муниципального образования либо о преобразовании муниципального образования, то мнение населения «выражается решением Совета депутатов муниципального образования, принятым с учетом выявленного ранее мнения населения по соответствующему изменению территориальной организации местного самоуправления». То есть ранее обязательное проведение опроса граждан уже не требуется, достаточно выявить мнение население на публичных слушаниях и выразить его решением представительного органа. 

По этой схеме в 2014-2016 годах в Подмосковье продолжились мероприятия по объединению ряда крупных городов и преобразованию некоторых муниципальных районов в городские округа. Так, в 2015 году городские округа Балашиха и Железнодорожный были объединены в единый городской округ Балашиха. Также было создано ещё одно объединённое муниципальное образование путём объединения городов Подольск, Климовск и Подольского муниципального района в единый городской округ Подольск.

Вместе с тем практика укрупнения муниципалитетов Подмосковья не лишена ряда проблем. Так, требует решения вопрос финансового обеспечения объединительных процессов. Например, при объединении городских округов Королёв и Юбилейный из областного бюджета были выделены средства только на проведение выборов вновь образуемых органов местного самоуправления. Однако возникла необходимость финансирования ликвидации старых администраций и ряда муниципальных учреждений, погашения значительного муниципального долга (700 млн. руб.), перешедшего в порядке правопреемства от старой администрации, а также решения вопросов транспортной доступности (между Королёвым и Юбилейным нет прямого, беспересадочного сообщения на общественном транспорте). Для решения указанных проблем требуются значительные средства, которых в бюджете объединенного наукограда оказалось явно недостаточно. 

Также представляется важным сохранение доступности для жителей государственных и муниципальных услуг. В этих целях на месте бывших администраций в бывших поселениях, преобразованных в микрорайоны, целесообразно открывать многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг, а также мобильные МФЦ и «удалённые» окна этих центров. 

Требует решения и вопрос организации внутригородского деления на территориях укрупняемых городских округов. В поселениях, преобразуемых в микрорайоны, а также во всех удаленных городских и сельских поселениях, входящих в городские округа, необходимо организовывать эффективные территориальные администрации, которые смогут оперативно решать вопросы жизни и деятельности преобразованных территорий. В противном случае присоединённые территории могут стать заброшенными окраинами новых городских округов, а население этих территорий не сможет ощутить доступность услуг и близость муниципальной власти. 

С точки зрения руководства Подмосковья городской округ, как одна из форм местного самоуправления, является более эффективной, чем муниципальный район, а также городские и сельские поселения: она позволяет мобилизовать кадровые и административные ресурсы, сокращает сроки выработки и реализации управленческих решений. Действительно, в настоящее время у органов местного самоуправления городских округов имеется 44 полномочия, в то время как у сельских поселений всего 13 полномочий. 

Однако, как справедливо замечает руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления доктор юридических наук И. В. Бабичев, субъектам Российской Федерации дано право своими законами увеличивать это количество (вплоть до 44) для всех сельских поселений либо их групп и даже отдельных поселений данного субъекта Федерации, исходя из их социально-экономических возможностей.

Тем не менее, руководство Московской области решило не увеличивать полномочия сельских поселений, и взяло курс на фактическое упразднение поселенческого уровня местного самоуправления. Органам местного самоуправления городских и сельских поселений Подмосковья было предложено передать свои полномочия на уровень муниципальных районов и объединиться в единые муниципалитеты в границах своих районов, а властям муниципальных районов в свою очередь предложили преобразоваться в городские округа.

Процедура преобразования муниципального района в городской округ состоит из нескольких этапов.

 

- Первый — формирование инициативы о преобразовании, она может исходить от жителей, от главы или от Совета депутатов муниципального образования. 

- Второй — Советы депутатов всех поселений должны рассмотреть и решить вопрос о согласии на объединение территорий, входящих в состав муниципального района, а также назначить даты публичных слушаний. 

- Третий – согласование с жителями всех поселений курса на преобразование, выраженное на публичных слушаниях. 

- Четвёртый — принятие районным Советом депутатов решения о выходе с законодательной инициативой в Московскую областную думу о преобразовании территорий поселений муниципального района. 

- И пятый — принятие Московской областной думой закона о преобразовании муниципального района в городской округ.

Для упрощения процедуры объединения Московская областная дума приняла поправки к закону об административно-территориальном устройстве региона, которые дали Подмосковным властям право определять статус городов и поселков областного подчинения, а также решать вопрос об их объединении. Если ранее населенные пункты Московской области могли быть объединены в единый населенный пункт только в случае, если произошло фактическое слияние их территорий, то теперь это можно делать и в иных случаях в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Очередным муниципальным районом Московской области, преобразованным в городской округ, стал Озёрский район. Согласно Закону Московской области от 18 марта 2015 года № 30/2015-ОЗ был создан городской округ Озёры, в который включены территории всех поселений, входящих в состав Озёрского муниципального района. При этом были упразднены территориальные единицы Озёрского района — сельское поселение Бояркинское и сельское поселение Клишинское. Населённые пункты, входившие в их состав, административно подчинили городу Озёры, который отнесли к категории городов областного подчинения Московской области. Вследствие этого была упразднена административно-территориальная единица Московской области — Озёрский район Московской области.

17 сентября 2015 года Московской областной думой принят Закон «Об организации местного самоуправления на территории Мытищинского муниципального района», которым утверждено объединение городских поселений Мытищи и Пироговский, а также сельского поселения Федоскинское в рамках границ территории Мытищинского района в единый городской округ Мытищи.

Также 17 сентября 2015 года Московской областной думой принят закон, в соответствии с которым Каширский район Московской области преобразован в городской округ. Ранее полномочия администрации городского поселения Кашира были переданы в администрацию района. Впоследствии в районную администрацию передали максимум полномочий сельских поселений.
В результате объединения территорий поселений Мытищинского (г.п. Мытищи, г.п. Пироговский, с.п. Федоскинское) и Каширского (г.п. Кашира, г.п. Ожерелье, с.п. Базаровское, с.п. Домнинское, с.п. Знаменское, с.п. Колтовское, с.п. Топкановское) муниципальных районов Московской области прекращены полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в указанных поселениях.

15 октября 2015 года на заседании Московской областной думы были приняты законы Московской области «Об организации местного самоуправления на территории Шаховского муниципального района», «Об организации местного самоуправления на территории Серебряно-Прудского муниципального района» и «Об организации местного самоуправления на территории Егорьевского муниципального района», согласно которым появились три новых городских округа (Шаховская, Серебряные Пруды и Егорьевск).
Так, территории городского поселения Шаховская объединились с сельскими поселениями Раменское, Серединское и Степаньковское. Городское поселение, образованное путём изменения состава территории Шаховского района наделено статусом городского округа.
Серебряно-Прудский район был преобразован в городской округ Серебряные Пруды. Городское поселение Серебряные Пруды получило статус городского округа, в него вошли сельские поселения Мочильское, Узуновское и Успенское, ранее входившие в состав Серебряно-Прудского района, после чего муниципальный район был упразднён.

Все городские и сельские поселения в Егорьевском муниципальном районе также были сгруппированы в единый городской округ и вместе с упразднённым районом утратили статус муниципальных образований Московской области.

Попробуем разобраться в положительных и отрицательных последствиях осуществляемых подмосковными властями преобразованиях обширных районов с малонаселёнными территориями в городские округа.

Плюсом представляется лишь упрощение управляемости этих территорий со стороны регионального центра, а также экономия средств за счёт сокращения расходов на чиновничий аппарат. Например, до внесённых изменений на территории городского округа Егорьевск существовало 5 поселений – 2 городских и 3 сельских. Упразднение органов местного самоуправления в поселениях позволило провести оптимизацию численности муниципальных служащих и специалистов. Если ранее их общая численность составляла 323 человека, то сейчас – 214 (113 муниципальных служащих и 101 технический специалист). Экономия бюджетных средств составила порядка 50 миллионов рублей. 

В каждом случае укрупнения подмосковных муниципалитетов отмечается, прежде всего, финансовая выгода для консолидированного бюджета региона. Например, городской округ Шаховская в результате объединения сократил численность чиновников и технического персонала на 60%, что позволило сохранить около 26 миллионов рублей. Масштабные изменения коснулись «большого» Подольска, в котором число муниципальных чиновников сократили в три раза – с 900 до 300 единиц. В «большом» Королёве после объединения с Юбилейным также более, чем в 2,5 раза сократилось число чиновников – с 600 с лишним до 239. В Озёрах сокращение позволило сэкономить около 50 миллионов рублей. Всего же в результате укрупнения муниципалитетов и сокращения численности местных чиновников в Московской области было сэкономлено 2,1 миллиарда рублей. 

При этом умалчивается, что функционал сокращаемых муниципальных чиновников возлагается на повсеместно создаваемые многофункциональные центры (МФЦ), единые диспетчерские службы (ЕДС) и иные муниципальные учреждения, не входящие в состав органов местного самоуправления. С учетом этого экономический эффект от укрупнения муниципалитетов будет выглядеть скромнее.

В процессе укрупнения муниципалитетов имеются и отрицательные последствия. Очевидно, что при укрупнении муниципалитетов местная власть удаляется от населения и становится менее доступной. Ведь в городских и сельских поселениях недавно образованных городских округов Шаховская, Серебряные Пруды и Егорьевск и др. упразднены не только органы местного самоуправления, но фактически ликвидировано и само местное самоуправление. Куда теперь обращаться со своими проблемами сельским жителям и многочисленным дачникам из дальних сельских поселений городских округов Шаховская, Серебряные Пруды, Егорьевск и других укрупнённых муниципалитетов? Ведь главы городских округов и местные депутаты теперь работают и заседают далёких административных центрах, там же располагаются и многофункциональные центры получения государственных и муниципальных услуг. 

Частично местные проблемы удаленных поселений могут решать специально создаваемые на этих территориях представительства окружных администраций. Однако эти представительства малочисленны, кроме того они не имеют ни собственного бюджета, ни реальных полномочий для решения вопросов местного значения, да и жителям поселений руководители этих представительств не подотчётны, поскольку те их не выбирали. 

Вместе с тем, очевидно и то, что создаваемые на обширных и малонаселённых территориях новые городские округа не смогут обеспечить оперативность реакции власти на нужды и запросы жителей сельской местности. Так, экс-глава Минрегиона России Валерий Кирпичников считает объединения дальних районов Подмосковья «профанацией самой идеи территориального устройства местного самоуправления», поскольку «люди будут мучиться с каждой справкой, потому что до центра в том же Подмосковье им не добраться при территории районов 1,3-2,6 тыс. кв. км». 

Впрочем, такие доводы областное руководство в расчёт не берёт. Так, в эфире телеканала «Россия-24» губернатор Подмосковья заявил, что в 2016-2017 годах ещё 20 муниципальных районов Московской области будут преобразованы в городские округа. «Эффект от этого очень впечатляющий, это позволяет экономить бюджетные средства: например, Мытищинский городской округ, который был преобразован в 2015 году, ежегодно экономит полмиллиарда рублей», — сказал А. Ю. Воробьев. 

Таким образом, в Подмосковье экономический эффект от укрупнения муниципалитетов явно превалирует над запросом населения на сохранение и развитие местного самоуправления в малых и удалённых городских и сельских поселениях.

Между тем Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130). При этом структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается лишь с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131). Обратим внимание на тот факт, что Конституция Российской Федерации прямо указывает на то, что местное самоуправление осуществляется именно в городских и сельских поселениях (ч. 1 ст. 131) и лишь потом говорится, что также оно осуществляется и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Аналогичные нормы закреплены и в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утверждённых Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года № 1370. Здесь также указывается, что положения Конституции Российской Федерации, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления, учитывают сформулированные в Европейской хартии местного самоуправления общие для демократических государств принципы децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично — властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать.

Похоже, что власти Московской области в обход вышеуказанных демократических процедур запустили процесс централизации управления, демонтажа двухуровневой модели местного самоуправления и его встраивания в вертикаль государственной власти. Неоднозначность такого подхода породила острую дискуссию в экспертном сообществе. Ряд известных учёных-правоведов в уже метко охарактеризовали подобную практику контрреформированием. 

Контрреформой местного самоуправления можно считать и практику отмены прямых выборов глав муниципальных образований (в особенности городских округов). Так, в соответствии с Законом Московской области от 11 июня 2016 года № 60/2016-ОЗ главы муниципальных районов и городских округов теперь в едином и безальтернативном порядке будут избираться местными советами депутатов из числа кандидатов, представленных специальными конкурсными комиссиями, и одновременно будут возглавлять местные администрации. При этом половину конкурсных комиссий назначает сам губернатор. 

Такой порядок избрания главы местного самоуправления привел к тому, что население муниципального образования лишилось возможности самостоятельно избирать главу местного самоуправления, и тем самым ограничивает реализацию права на осуществление местного самоуправления посредством прямого волеизъявления на муниципальных выборах. Вместе с тем право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, осуществлять местное самоуправление путем выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления гарантированы статьей 130 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, новым законом в Подмосковье фактически выстраивается жесткая вертикаль власти на местном уровне. Теперь глава региона по своему собственному усмотрению может поставить во главе всех городских округов и муниципальных районов своих назначенцев, зачастую они приходят из других муниципалитетов и не имеют коренных связей с населением подконтрольных городов и районов. Так, в Королёв и Ивантеевку уже пришли команды внешних управленцев из Реутова, в Щёлково из Химок, а в Балашиху из Железнодорожного. В октябре 2016 года в Подмосковье одновременно были назначены новые руководители районов и городских округов сразу в 12 муниципальных образованиях: Ивантеевки, Коломны, Котельников, Лобни, Озер, Сергиева Посада, Серебряных Прудов, Химок, Электрогорска и Электростали, а также Ногинского и Раменского районов. Многие из них до назначения не проживали в этих муниципалитетах. Окажутся ли эффективными выбираемые по результатам конкурса и зачастую пришедшие извне новые сити-менеджеры покажут время и практика. 

Конституционный Суд Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы уже рассматривал аналогичные подмосковным вопросы формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области и допустил возможность воспроизведения законами субъектов Российской Федерации как альтернативных вариантов, так и единственно возможного варианта установленных данными законоположениями порядка избрания глав муниципальных образований, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение, сопоставимы с городскими округами. 

Вместе с тем, как справедливо отметили в особых мнениях по данному Постановлению судьи Конституционного Суда А. Н. Кокотов и Н. С. Бондарь, такой подход не безупречен. Ведь установление законом субъекта Российской Федерации для конкретных муниципальных образований единственного и безальтернативного варианта избрания главы муниципального образования и его места в структуре органов местного самоуправления, существенно ограничивает конституционное право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Заметим, что согласно Постановлению Конституционного суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. № 30-П, отказ от прямых выборов муниципальных образований должен быть обоснован с точки зрения возложения на такие муниципальные образования публичных функций. В ином случае, муниципальным образованиям должно быть предоставлено право на самостоятельное определение способов формирования органов местного самоуправления с учетом принципов демократии и самоорганизации местного самоуправления.

Таким образом, в 2014-2016 годах путём укрупнения муниципальных образований в Московской области их стало значительно меньше, а крупных городских округов больше. Эти преобразования направлены, в первую очередь, на централизацию управления Подмосковьем, консолидацию ресурсов его муниципальных образований и уменьшение затрат на содержание муниципальных чиновников. 

Созданная ранее в Подмосковье двухуровневая модель местного самоуправления подвергается демонтажу. В границах ранее существовавших муниципальных районов упраздняются муниципалитеты в городских и сельских поселениях, взамен на малонаселённых территориях формируются обширные городские округа, в которых происходит замена всенародно избранных глав на сити-менеджеров, избираемых представительными органами по конкурсу. Тем самым в Московской области происходит контрреформирование местного самоуправления и его встраивание в региональную вертикаль государственной власти. 

Создание ряда новых городских округов (Химки, Балашиха, Домодедово, Королёв, Подольск) представляется оправданными, поскольку позволило комплексно развивать территории Подмосковья, на которых фактически сложились крупные городские агломерации. 

Вместе с тем вопрос преобразования муниципальных районов Подмосковья с малонаселенными сельскими территориями в городские округа нуждается в серьезном осмыслении и последующем законодательном оформлении. В противном случае в Московской области может исчезнуть поселенческий уровень местного самоуправления, предусмотренный самой Конституцией Российской Федерации.

Презентацию к докладу можно скачать по ссылке.